一、引言
专项债券与信息化项目，是政府投资领域两类各具特殊性的对象，两者叠加后产生的审计难题，值得认真研究。
从专项债券看，其以政府信用背书，以“收益与融资自求平衡”为立身之本，以公益性项目对应的政府性基金收入或专项收入作为还本付息来源。《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》（财预〔2021〕61号）确立“举债必问效、无效必问责”原则，要求对债券资金绩效实行全生命周期管理；《国务院办公厅关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（国办发〔2024〕52号）实行投向领域“负面清单”管理，未纳入清单的项目均可申请，新型基础设施、数字经济相关产业基础设施更被列入可用作项目资本金的“正面清单”，并明确各级审计部门要依法加强对专项债券的审计监督。
从信息化项目看，其成果具有无形性，技术迭代快，既无定额可循、又无信息价可依，造价专业性强，建成后还需长期刚性投入运维成本。
两者结合，实质是用专项债之“快钱”，投信息化之“软项目”。审计既要查资金合规，又要鉴需求真伪、量绩效虚实、核造价高低，传统审计方法面临挑战。审计署2024年度审计工作报告披露的下列数据，足以说明形势之严峻：
唯有坚持辩证看待，既要看资金使用之“表”，也要看项目管理之“里”，抓住关键环节，方能审深审透。
二、需求真实有效性方面的问题
需求是项目的源头。辩证看待专项债信息化项目的需求问题，既要看到基层数字化转型的客观需要，也要看到借债冲动下需求失真的主观动因，后者往往是问题的主要方面。
（一）问题表现
问题一｜为申报而包装项目
实践中，有的项目单位为搭上专项债申报快车，对照投向领域和“负面清单”反向调整可行性研究报告，拼凑建设内容，先圈定资金、后补做论证，可研沦为“可批”。
问题二｜贪大求全
有的县域项目简单对标省市级建设标准，堆砌全栈人工智能、城市信息模型、数据中台等概念，建设规模与当地人口规模、业务量、财政承载力和运维能力明显不匹配。
问题三｜存量资产底数不清
对本地区、本部门已建系统摸查不实，与上级统建平台的功能边界关系不清，导致重复申报、重复建设。
问题四｜需求调研浮于表面
只听信息化主管部门意见，不听业务一线和办事群众意见，建成的系统“看起来先进、用起来别扭”。
（二）本质透视
透过现象看本质，上述问题的内因在于借债冲动压过了建设理性，申报导向取代了需求导向；外因则在于申报窗口期紧张、审核以书面材料为主，给包装美化留下空间。内外因交织，内因起决定作用。审计署2023年度审计工作报告及相关数据印证了这一点：
审计署2024年度审计工作报告亦显示，70个地区专项债资金闲置或损失浪费189.53亿元，主要源于超需求发行债券、前期准备不充分等。
这些数字印证：需求失真绝非个别现象，而是专项债信息化项目风险的主要方面。
（三）审计要点
对此，审计应坚持具体问题具体分析，突出四个要点：
审计要点
1. 穿透审查可研报告调整沿革，对比申报前后建设内容、投资规模的变化轨迹，识别“为债而编”痕迹；
2. 核查存量信息化资产台账和上级统建平台功能清单，判定是否存在重复建设；
3. 验证需求调研原始记录，核查调研对象是否覆盖业务部门和最终用户；
4. 将建设内容与地区产业发展、人口规模、业务体量、财政承受能力比对，论证规模适当性。
三、项目绩效成效方面的问题
绩效是专项债的生命线。财预〔2021〕61号要求通过事前绩效评估、绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价管理、评价结果应用五个环节实施全生命周期绩效管理，并将绩效目标设置作为安排债券资金的前置条件。对照这一要求，专项债信息化项目在绩效方面存在三类常见问题。
（一）问题表现
问题一｜绩效目标空泛
目标通篇为“提升、优化、完善”等定性表述，缺乏可量化、可考核的指标，有的以“建成后评估”回避事前目标设定，使前置条件流于形式。
问题二｜重建设、轻运营
建设期投资集中、气势大，运维经费却无着落；只算建设账、不算运营账，系统“建得起、用不起、养不起”，全生命周期成本并不划算。
问题三｜收益与投入失衡
部分项目收益测算脱离实际，建成后利用率低甚至闲置。
（二）辩证分析
对此需作辩证分析，这是内因层面最需把准之处：一方面，信息化项目产出的多为公共服务效能，其绩效天然难以货币化量化，与专项债“收益与融资自求平衡”要求之间存在客观张力；另一方面，难量化不等于不可量化、不应量化，更不能成为放弃绩效约束的理由。主要方面在于，部分项目单位和管理部门以“难量化”为托辞，放松了本可做到的目标细化和过程监控。
（三）审计要点
审计要点有四：
审计要点
1. 审查绩效目标的可量化性，核查产出数量、质量、时效、成本及效益指标是否具体可考；
2. 核查建成后系统实际利用率、活跃度和闲置率，与申报预期对比；
3. 测算运维成本并审查可持续运营机制，判断运维经费有无稳定来源；
4. 开展全生命周期成本与效益匹配分析，对照财预〔2021〕61号关于“项目全生命周期预期收益与专项债券规模匹配情况”的评价要求，检验融资收益平衡方案的真实性。
四、项目投资审计方面的问题
投资控制是专项债信息化项目审计的技术难点，也是最易被各方合谋规避的环节。辩证看待造价问题，既要看到信息化计价客观困难的一面，也要看到计价依据与方法错配这一可纠正的主要方面。
（一）问题表现
问题一｜前期决策阶段投资控制形同虚设
《政府投资条例》（国务院令第712号）明确，经核定的投资概算是控制政府投资项目总投资的依据，建设投资原则上不得突破概算。但实践中，不少信息化项目的投资仅凭专家评审通过即予批复，评审专家多侧重技术先进性，较少关注造价合理性，缺乏独立的造价评估环节，概算的刚性约束未能落地。
问题二｜造价审核机构错配
信息化项目既无定额可循、又无信息价可依，沿用工程造价机构和定额思维审核，审不出真问题。按照GB/T 36964《软件工程 软件开发成本度量规范》等国家标准，定制软件开发成本应以功能点方法度量，成品软件与设备应以市场询价核定，理应由具备软件造价专业能力的机构承担审核。
实践中，可借助软件造价喵等基于国家标准和行业基准数据的智能评估工具，快速测算开发成本、辅助审核信息化项目造价。
问题三｜具体造价问题多发
· 定制当成品软件或成品软件当定制软件报价，价格虚高；
· 产品数量论证，配置选型缺乏量化分析；
· 接口开发不论复杂度，一律按统一单价计取；
· 数据服务无量化计价依据，随意性大；
· 系统集成费取费口径和费率不规范；
· 硬件设备、云资源、网络链路等超标准配置。
某省2023年度审计工作报告即披露某信息化建设项目软件开发成本价格虚高627.15万元。
对成品软件和设备价格，可辅以AI询价喵等智能询价工具获取市场参考价，提高核价质效。
（二）审计要点
审计应统筹兼顾、突出重点：
审计要点
1. 审查前期决策程序合规性，核查投资是否经过独立造价评估、概算调整是否履行报批程序；
2. 审查造价评估机构的专业性，防止“以工程定额之尺，量软件无形之物”；
3. 审查计价依据与计价方法的匹配性，定制开发看功能点测算过程，成品软件与设备看询价记录和配置必要性，集成费、其他费看取费口径和比例上限。
五、对策建议
综合上述分析，专项债信息化项目的问题，表象在资金，根源在决策与管理，主要方面在于申报冲动与专业约束的失衡。建议构建“需求—绩效—造价”三位一体的审计框架：
建议一｜前置专业造价评估
将专业信息化造价评估前置到可研和初设环节，改变“技术评审代替造价评审”的状况。
建议二｜实施穿透式跟踪
依托专项债券穿透式监测系统，对资金使用、建设进度、运营绩效实施全过程跟踪，及时纠偏。
建议三｜坚持辩证思维
既防止“不申报、错过数字化转型发展机遇”，又防止“乱申报、埋下债务风险和闲置浪费隐患”，统筹兼顾发展与安全，推动专项债券资金真正用在刀刃上、发挥应有效益。
参考依据
1.《国务院关于2023年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》（审计署，2024年6月）
2.《国务院关于2024年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》（审计署，2025年6月）
3.《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》（财预〔2021〕61号）
4.《国务院办公厅关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（国办发〔2024〕52号）
5.《政府投资条例》（中华人民共和国国务院令第712号）
6.《软件工程 软件开发成本度量规范》（GB/T 36964-2018）
7. 相关省级审计机关2023、2024年度预算执行审计工作报告
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