在信息化项目建设与管理实践中，一个长期存在且颇具争议的问题是：项目运维费用中是否可以包含系统的升级改造费用？这一问题看似是技术层面的费用归类问题，实则涉及项目工作内容界定、预算编制逻辑、项目生命周期管理以及政府采购制度等多个维度。厘清二者的边界，有助于严格划分日常运维支出与建设类资金支出的界限，规避预算错配、应立项未立项等合规风险。运维和建设资金的管理可查看文章：信息化建设项目申报建设费时运维费能否一起报送？

一概念本质差异

依据国家标准《信息技术服务 运行维护 第 1 部分：通用要求》（GB/T 28827.1‑2022），运维包含例行操作、响应支持、优化改善、调研评估四大类活动，核心工作为巡检监控、故障处置、漏洞补丁、数据备份、现有性能调优、缺陷BUG修复，保障系统按照建成时既定能力持续运行。

系统升级改造，是针对现有系统开展功能新增、业务流程重构、架构调整、模块重构、业务范围拓展、硬件大规模扩容等工作，用来满足新的业务诉求，属于建设范畴，原则上应单独立项，编制建设类预算，履行项目申报、评审、审批流程。

简言之：运维是保障系统现有能力正常运转，升级改造是让系统获得原本没有的新能力。

二哪些内容可以纳入运维费，哪些必须单独立项

（一）允许纳入运维经费的优化调整

此类工作属于"优化改善"范畴，工作量小，不改变系统整体架构、不新增重大业务模块，属于系统运行过程中的常规微调：

✓软件漏洞补丁、安全版本小版本迭代，原厂补丁更新

✓BUG缺陷修复，解决系统原有功能的错误问题

✓数据库、服务器常规性能调优，参数配置调整

✓零星、少量界面微调、字段调整，不涉及业务流程重构

✓适配外部少量规则变更的简易适配，开发工作量很小，不新增完整业务模块

（二）原则上不能纳入运维费，应当按升级改造单独立项

出现下面任意一类情形，属于系统升级改造建设工作，建议走信息化建设项目立项评审，列支建设经费：

!新增完整业务功能模块、开发全新业务流程

!系统架构重构、数据库整体改造、底层平台替换

!业务流程重大调整，对原有业务逻辑大规模改写

!系统业务范围拓展，覆盖全新业务场景

!大规模硬件扩容、服务器集群改造、存储大规模升级

!信创迁移改造、系统版本大版本换代重构

!开发工作量大、资金规模较高的改造工作

（三）各省市政策文件要求

山东省济南市

《济南市市直部门政务信息系统运行维护经费支出标准（试行）》（济财预〔2024〕4号）明确规定：新增业务模块、业务流程重构、系统大版本迭代不属于运维支出范围，应作为新项目立项申报。

上海市青浦区

《青浦区数字化项目管理实施细则》（青数〔2025〕25号）明确规定：运维项目中涉及新增硬件设备、产品软件和应用模块开发的，新增内容的费用（不含其它费用）原则上不超过原建设项目费用的10%。

某省规定

运维项目可以包含零星应用优化调整；改造新增经费超过30万元，须重新履行立项备案评审；未超30万元的零星改造，报财政/信息化主管部门审核后方可在运维项目内实施。

其他地区也有类似要求，零星优化调整若金额规模较小，经上级主管部门同意，可在运维项目内实施；但若涉及大量改造内容，则必须重新履行立项备案、评审审批流程。

审计风险提示

实际中，不少单位将年度需要新增的业务功能全部打包到运维合同中，以运维经费覆盖开发改造。此类做法在审计和财评中会被认定为混淆建设与运维边界、应立项未立项，存在将项目化整为零、规避招标的法律风险，以及预算科目使用不规范等问题，面临资金整改风险。

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三实务场景中的常见问题与风险

场景一

运维合同直接包含大额升级改造开发

部分采购运维服务时，在运维服务合同中附带大量新增功能开发改造工作，全部打包为运维费。

⚠ 升级改造属于建设项目，应当单独立项走建设项目评审

将建设内容装入运维服务采购，违反信息化项目立项管理要求，后期审计极易要求调账整改，相关支出不予认可。

场景二

把软件厂商大版本升级全部算作运维

软件厂商发布重大版本，涉及功能重构、架构升级，不属于补丁修复。该类大版本升级改造费用，不属于常规运维，应当作为升级改造项目单独测算预算；只有安全补丁、小版本缺陷修复才属于运维范畴。

⚠ 大版本升级 ≠ 补丁修复

场景三

运维预算无限放大"优化改善"范围

运维的"优化改善"是适度、零星、适配性调整，不是无限制承接各类新增业务开发。不能以"优化改善"名义，变相在运维经费中持续做系统新建类开发工作。

⚠ 警惕"优化改善"成为万能筐

四合规实操建议

1预算阶段做好内容拆分

编制年度预算时，先梳理系统需求：BUG修复、补丁、巡检、备份、常规性能优化纳入运维预算；新增模块、流程重构、架构改造、大额版本升级，单独编制升级改造建设项目，开展立项评审。

2合同文本清晰划分边界

运维采购合同中，明确运维服务的工作清单，把允许的零星微调工作量、上限金额写进合同；明确约定重大新增功能、架构改造不属于运维服务范围，需要另行立项采购，避免合同范围模糊。

3小额改造履行审核程序

确有少量改造，达不到独立立项门槛，需要依托运维项目实施的，应当形成需求说明、工作量测算，报送财政或信息化主管部门审核确认，留存审批依据，不能直接自行实施。

4评审审计重点核查边界

财政评审、第三方造价审核时，重点核对运维方案，甄别是否混有升级改造建设内容，核查工作量、资金规模，判断是否存在把建设项目"化整为零"塞进运维经费的情况。

五结语

核心结论

信息化运维费并非完全绝对不能包含任何改造工作，在主管部门的审批通过的情况下，零星、小规模的适配性微调与缺陷修复可以纳入；凡是涉及新增业务能力、架构重构、业务流程重大变更、资金规模较大的系统升级改造，属于建设类项目，应当单独立项，不可以打包计入运维经费。

分清运维与升级改造的边界，既是预算科目合规的要求，也能够让运维经费回归"保运行"的本职，防止运维预算被大量开发改造挤占，保障现有系统的运行保障资源，实现信息化项目全生命周期规范化管理。